В погоне за стандартными издержками: от Тилбурга до Висбадена

На протяжении последних трёх лет доцент департамента государственного и муниципального управления ВШЭ Даниил Цыганков изучает опыт внедрения в Нидерландах, Германии и России одного из перспективных инструментов оценки регулирующего воздействия государства на бизнес – модели стандартных издержек (standard cost model). Сегодня он делится своим опытом участия в конференциях, стажировках, полевой и научно-практической работы в этой области.

Голландская модель: начало

На рубеже 2000-х регуляторная реформа в Нидерландах была уже на полпути к успеху. Был сделан ряд важных шагов: формирование Regulatory Reform Group и сокращение контрольно-надзорных органов расширило пространство инициативы для голландского бизнеса.

Каков же должен быть следующий шаг реформаторов? Уже десятилетия любое новое правительство в своей декларации заявляло о необходимости сокращения административных барьеров, но со временем они снова появлялись. Есть ли какой-то способ рассчитать их величину и задать целевой порог для уменьшения таких издержек, зачастую находящихся «в тени»?

Подает ли фирма отчеты в налоговую и статистическую службы, отвечает ли на запросы ведомств, несет ли расходы по хранению персональных данных граждан или обращается за разрешениями и лицензиями в органы власти – всё это, на первый взгляд, кажется не очень существенной нагрузкой («так и так делаете»). Что тут ещё сокращать, да и стоит ли игра свеч? Однако агентств и ведомств, требующих ту или иную информацию, становится всё больше, частота предоставления такой информации потихоньку переходит из ежегодного модуса в ежемесячный, и умножив эти информационные, административные издержки каждого предприятия на число участников рынка в годовом исчислении, голландские «прогрессоры» неожиданно обнаружили, что правильные лозунги об уменьшении бюрократических издержек можно подкрепить вполне себе твердыми данными, масштаб которых впечатляет. Эта находка и стала де-факто рождением модели стандартных издержек (standard cost model), или еще короче – голландской модели (Dutch model).

Модель стандартных издержек в двух слайдах:

Голландская модель: из Европы в Россию

Успех был оглушительным – расчет был не сложен, цифры и цели понятны политикам, результаты хорошо «продавались» в СМИ. Модель стандартных издержек распространилась в Западной Европе со скоростью пожара (в США, наоборот, эксперты и практики были скептичны – как можно фокусироваться только на сокращении издержек? Они могут быть и вправду велики, но потенциальные общественные выгоды часто перекрывают любые «косты». Американцы и до сих пор остаются верными cost benefit analysis).

В 2012 году, вскоре после запуска механизма оценки регулирующего воздействия в России, начались научно-исследовательские работы по адаптации «голландского модели» на российской почве, но лишь 22 сентября 2015 г. Минэкономразвития России приказом №699 утвердило «Методику оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования».

Особенности национального внедрения: изучаем и обсуждаем

Мне показалось интересным изучить этот трансфер технологии госуправления, тем более что информации в открытых источниках было достаточно. Из мини-исследования родился доклад «Измерение информационных издержек бизнеса в России: внедрение по “голландской” модели?», который был принят на конференцию 6-й ежедвухгодичной конференции Постоянной группы по регуляторному управлению Европейского консорциума политических исследований «Between Collaboration and Contestation: Regulatory Governance in a Turbulent World» в университете Тилбурга в июле 2016. Участие в данной конференции было поддержано трэвел-грантом научной комиссии факультета социальных наук.

Меньше чем через три месяца очередную конференцию Европейского общества по оцениванию принимали опять же Нидерланды, и с презентацией «Standard cost model in Russia: between institutional building along “Dutch model” and weakness of implementation», прошедшей боевое крещение в Тилбурге, я отправился в Маастрихт.

Тут надо заметить, что в Европе академические дороги регуляторной политики / оценки регулирующего воздействия (regulatory policy / regulatory impact assessment), с одной стороны, и оценки программ и политик (program & policy evaluation), с другой, довольно давно разошлись, а в прикладной сфере, пожалуй, лишь чиновники последние 15 лет выступают драйверами формирования полного цикла оценки – от проектирования правовых актов до итоговой оценки эффективности отраслевых политик и государственных программ. Поэтому в Тилбурге среди участников панели было больше юристов и политологов, а теперь меня ожидала, скорее, аудитория из социологов, экономистов и госуправленцев.

Второй день конференции в Маастрихте уже клонился к вечеру, и мыслями многие уже были на праздничном приеме, поэтому потребовалось призвать на помощь духи великих. Обыгрывая название своей презентации, я напомнил о испытанной временем традиции российских реформаторов – обращаться к голландскому опыту: «Петр I приезжал к вам учиться строить военные корабли; стоит ли удивляться, что российские специалисты по регуляторике глубоко погрузились в детали “голландской модели”». Нидерландские участники засмеялись, но внимание аудитории было ещё не вполне завоевано, поэтому я вытащил из рукава козырного туза. Дело в том, что в России система оценки регулирующего воздействия (частью которой является модель стандартных издержек) запускалась очень медленно, испытывая аппаратное сопротивление и скепсис юридического сообщества. Из стран с переходной экономикой фактически мы ступили на эту тропу последними (что и было указано на первых моих слайдах). Зато после принятия решения о запуске русская птица-тройка устремилась вперед. Так что я напомнил любимую пословицу «железного канцлера» Бисмарка, что, мол, русские долго запрягают, но быстро едут. Про Бисмарка уж точно слыхали в аудитории все, и теперь у меня было мои «15 минут славы».

Выход «в поле»: Висбаден

Все же дизайн моего исследования предусматривал не только кабинетное исследование лучших практик отцов-основателей и нашего первого опыта. Необходимо было детально погрузиться в историю уже случившегося успешного трансфера МСИ в иную страну из Голландии, расспросить акторов «эпохи созидания»; при этом анализируемый период должен был насчитывать не менее десяти лет (т.е. практика должна была неоспоримо интегрироваться в систему принятия решений, пережить одну-две смены правительства, но удержаться в политической повестке дня). К счастью для моего исследования, звезды сошлись благоприятно: под эти условия идеально попадала Германия, которая – и никто этого не скрывал – в 2005-2006 гг. тоже имплементировала «голландскую модель», а моя стародавняя коллега Сабине Кульманн (мы познакомились еще в 2001 году в университет им. Гумбольдта) не только получила профессуру на факультете социально-экономических наук университета Потсдама, но и была избрана заместителем председателя Национального совета по контролю норм при ведомстве канцлера ФРГ. Нацсовет – независимый орган, который как раз отвечает за использование МСИ в системе нормотворчества исполнительной власти Германии. Благодаря стипендии Германской Службы академических обменов в декабре 2017 – январе 2018, а также в мае 2018 у меня была возможность погрузиться в то, как запрягали и как ехали на родине Бисмарка.

Федеративная система власти в Германии дает каждому исследователю уникальный шанс вырываться из Берлина (где я побывал в ведомстве федерального канцлера), и ехать брать интервью у инсайдеров (отцов-основателей, чиновников, экспертов) в Потсдам, в Дрезден, в Штуттгарт или в Висбаден.

Висбаден был важен потому, что там располагается Федеральная служба по статистике, на которую в 2005-2006 гг. была возложена обязанность изучить все-все-все обязанности по предоставлению информации по запросу госорганов. На пике работ было задействовано 120 человек, которые с прусской тщательностью идентифицировали 11 тысяч издержек по предоставлению информации (нем. Informationspflichten). Для сравнения, в России на первом этапе было «отыскано» только 800, и, подозреваю, вовсе не потому что их у нас на порядок меньше. Но и сейчас в департаменте «Измерение бюрократических издержек» в Висбадене работает около 90 сотрудников — настоящая фабрика исследований и расчетов в интересах Нацсовета! (На фоне того, что федеральная бюрократия в Германии по сути невелика).

От науки к практике

Мой двухлетний нидерландско-немецкий квест, с вкраплениями промежуточных обсуждений в России (будь то конференция Ассоциации специалистов по оценке программ и политик в октябре 2016 в Новосибирске, или Апрельская конференция в Вышке в 2017, или экспертный семинар с ЦСР в мае 2017) не только принес массу материала, который в обозримом будущем превратится в академические публикации. Для одного из выученных уроков нашлось место в подразделе по регуляторной политике, вошедший в «Стратегию развития страны до 2024 г.», подготовленной Фондом «Центр стратегических разработок».

Дело в том, что эти самые информационные требования относятся не только к бизнесу, но и к чиновникам, и к подведомственным организациям. Мы за последние лет пятнадцать в борьбе за эффективность бюджетного сектора породили невероятное количество отчётности. Учителя не учат, а пишут отчеты о том, насколько они эффективно обучают. И никто не думает, сколько времени тратится порой на различные отчеты, ответы на поручения вместо того, чтобы концентрироваться на каких-то более приоритетных вещах.

Так вот, в докладе «Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего»,который выпустили в свет Центр стратегических разработок и НИУ ВШЭ 25 мая 2018, к Петербургскому международному экономическому форуму, одним из предложений обозначено именно расширение модели стандартных издержек:

«…с учетом анализа зарубежной практики, распространить модель стандартных издержек бизнеса на измерение административных издержек органов государственной власти, подведомственных бюджетных организаций и граждан. При этом следует установить целевые значения объема сокращения административных и содержательных издержек бизнеса, органов власти, подведомственных организаций и граждан на период до 2024 года, определить общие масштабы оптимизации нормативного регулирования» (с.95).

Так что погоня за стандартными издержками продолжается уже и в России.

Даниил Цыганков,
доцент Кафедра теории и практики государственного управления департамента государственного и муниципального управления ВШЭ,
директор Центр оценки регулирующего воздействия Институт государственного и муниципального управления ВШЭ