«Умное регулирование» для России
 |
| Даниил Цыганков |
Государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех адресатов этих норм — как для самого государства, так и для тех, кого оно непосредственно затрагивает (предприниматели, граждане, учреждения бюджетного сектора, некоммерческие организации). Видимая зависимость издержек от жесткости мер государственного регулирования — основание большинства теорий дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. Однако после недавнего финансово-экономического кризиса отношение к государственному регулированию кардинально изменилось. Не отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра — оценки регулирующего воздействия (ОРВ).
Концепция «умного регулирования», принятая в ЕС в 2010-м г., состоит из трех компонентов. Первый — комплексная система ОРВ на всех этапах государственно-управленческого цикла — от проектирования новых актов до ретроспективной очистки уже существующих. Второй — кооперация исполнительных, законодательных и контрольных органов стран-членов ЕС. Третий — участие групп интересов и граждан в процессе ОРВ.
«Умное регулирование» следует выводить за рамки департаментов министерств и передать полномочия по ОРВ на более высокий уровень, уверен Даниил Цыганков, в сотрудничестве с профессором Российской школы частного права Артемом Карапетовым разработавший концепцию Национального совета по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Концепция предполагает, что Нацсовет, формирующийся в соответствии с лучшими международными практиками, будет подотчетен непосредственно Президенту России. Он создается в развитие существующих механизмов ОРВ и правового мониторинга в целях построения комплексной системы т.н. «умного регулирования». К предмету компетенции Нацсовета в области предлагается отнести те регуляторные акты (прежде всего — федеральные законы), которые носят комплексный характер или оказывают масштабные воздействия на адресатов. Нацсовет будет тесно сотрудничать с формирующимся институтом федерального уполномоченного по защите предпринимателей.
В Европе аналогичных органов становится все больше. «Независимая группа стейкхолдеров по снятию административных барьеров» (High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens) создана в Евросоюзе в 2007-м году; в Нидерландах с 2000-го года действует Консультативный совет по административным барьерам (голл. – ACTAL, Adviescollege vermindering administratieve lasten), который оценивает все проекты нормативно-правовых актов на предмет избыточного регулирования; в Великобритании с октября 2009 года действует Комитет по регуляторной политике (RPC, Regulatory Policy Committee); в Швеции осенью 2008 года был создан Совет по улучшению регулирования (Regelradet); в Германии в 2006 г. был создан Национальный Совет по контролю норм при ведомстве федерального канцлера (NKR, Nationaler Normenkontrollrat). Во всех перечисленных национальных советах принимают решения от 3 до 9 независимых экспертов, обращаться туда может любой, кто считает, что некий регулирующий акт нуждается в улучшении или вовсе не нужен.
В отчете германского NKR, опубликованном в 2011 году утверждается, что за 5 лет его существования удалось снизить административное обременение для бизнеса на 10,5 млрд евро. Оцениванию со стороны Совета подлежит широкий спектр актов: проекты новых федеральных законов, проекты внесения поправок в существующее законодательство, проекты подзаконных актов и административных регламентов, применение законодательства, затронутого правом Европейского Союза, и соответствующих подзаконных актов и административных регламентов, существующие федеральные законы, а также основанные на них правовые предписания и административные регламенты.
Чтобы быть конкурентоспособными рядом с европейскими соседями, России следует повышать в том числе и качество регуляторики и госуправления, подчеркивает доклад. Оценка регулирующего воздействия — это прежде всего социально-экономическое исследование, имеющее строгую структуру. Его нельзя подменить анализом юридических изъянов проекта или фрагментарной аргументацией «за» или «против», не базирующейся на количественных данных. Следовательно, необходимо создавать единую информационную и аналитическую базу проведения ОРВ.
Кроме того, экспертиза действующих актов не должна сводится к межведомственному согласованию и ограничиваться нормативными актами. Механизм должен предусматривать инициативу снизу по отмене неэффективного закона или постановления правительства.
Наконец, «умное ОРВ» нуждается в прорыве в технике нормотворчества. Регламенты законодательных актов должны содержать пункты о расчете возможных издержек и выгод хозяйствующих субъектов любых форм собственности, граждан. Необходимо добиться кардинального улучшения языка нормотворчества, сделав его понятным для обычных граждан — «конечных потребителей» этих норм. Предлагается также ввести практику «правовых экспериментов» предусматривающих ограниченный срок действия актов, оценку их действия, механизмы регулярной оценки и пересмотра/отмены принятых решений.
В России ситуация с уровнем ОРВ пока далеко не передовая. Согласно исследованиям Центра ОРВ ВШЭ, менее 10% заключений профильного департамента Минэкономразвития за первый год его работы соответствую международным стандартам. В своем докладе Цыганков отмечает: только в рамках политического контроля за бюрократией ОРВ в России не получится. Современное видение ОРВ как ядра «умного регулирования» состоит в том, что это кооперативная система. Она предполагает и включение в проектирование документов адресатов регулирования, начиная с самых ранних стадий, и принцип «состязательности» бизнес-объединений и регуляторов в случае отмены актов, и право регионов самостоятельно выстраивать свою систему оценивания, не ожидая указаний сверху.
Цыганков отмечает, что предлагаемая комплексная реформа регуляторики может стать настоящей «революцией в умах» – поскольку на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться уже не удастся.
Полный текст доклада Д. Цыганкова
Арина Родионова, специально для Новостной службы портала ВШЭ